農(nóng)田水利制度的有效安排，不僅要考慮制度效率，更要關(guān)注中國的特殊國情。只有細致考察農(nóng)田水利制度安排的前提，才能構(gòu)建起中國特色的農(nóng)田水利制度。
稅費改革后，農(nóng)田水利成為農(nóng)村公共物品問題研究的熱點。在討論農(nóng)田水利制度安排中，多數(shù)研究者側(cè)重于制度的效率而對制度的其他方面關(guān)注不夠。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，不同區(qū)域，自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、作物類型存在很大差異，因而對水利有不同的需求。同時，中國也是一個人口大國，且農(nóng)村人口占據(jù)全國人口的大多數(shù)，農(nóng)田水利供給關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定和國家的糧食安全。這就意味著，人們在設(shè)計農(nóng)田水利制度時不能僅僅局限于制度的效率，而必須將視野拓寬到中國的特殊國情中，在細致考察農(nóng)田水利基本前提的基礎(chǔ)上來構(gòu)建適合中國國情的農(nóng)田水利制度。
1、水資源分布不平衡
我國地處北半球亞歐大陸的東部，東南瀕臨太平洋，是世界上季風最為顯著的國家之一。東南季風和西南季風以及西高東低的地形決定了我國的氣候具有夏秋濕潤多雨、冬季寒冷干燥，東南沿海地區(qū)多雨、西北地區(qū)干旱的基本特點。
與世界其他國家比較，我國的水資源大致有以下幾方面特點：第一、人均、畝均占有量少。我國人均占有水資源量為2220立方米（按1997年人口計算），相當于世界人均占有量的1/4。按耕地面積計算，我國單位面積占有水資源量約為h㎡土地28500立方米（＝1900立方米/畝）。第二、地區(qū)分布與人口、土地、經(jīng)濟的布局不適應(yīng)。我國水資源量的地區(qū)分布大致呈現(xiàn)出自東南沿海向西北內(nèi)陸遞減的趨勢，而東南部、珠江、西南諸河流的耕地只分別占全國耕地的2.5%、6.7%、1.8%。北方黃河、淮河、海河的土地面積占全國的39.3％，但水資源僅占全國的7.5％。第三、逐月水量時間分配不均衡。降水集中在夏秋雨季，容易發(fā)洪水，而冬春季節(jié)則少雨，容易出現(xiàn)春旱。第四、歷年水量不穩(wěn)定。水量多的年份來水，與水量少的年份來水，有時可以相差10倍。而且并不是豐水、平水、枯水交替出現(xiàn)。在黃河的歷史上曾出現(xiàn)連續(xù)11年（1922－1932）的干旱，連續(xù)9年（1943－1951）的豐水。我國水資源分布的上述特點，既給水利資源的開發(fā)和利用帶來極大的困難，也構(gòu)成了不同區(qū)域水利建設(shè)和水利制度安排的自然前提。
2、農(nóng)田水利的系統(tǒng)性
為農(nóng)業(yè)服務(wù)的水利工程主要有蓄水工程（包括水庫、堰塘）、引水工程（包括有壩引水、無壩引水）、提水工程（即泵站工程）和機井。不同的水利工程通常是特定自然環(huán)境的產(chǎn)物，如南方多蓄水工程，北方多引水工程，山區(qū)多蓄水工程，平原多提水工程，南方多堰塘，北方多機井等等。雖然不同區(qū)域水利工程類型不同，但在同一區(qū)域中，不同的水利工程實際上是相互關(guān)聯(lián)的，因此，農(nóng)田水利的系統(tǒng)性并不僅僅是指單個水利工程構(gòu)成的灌溉系統(tǒng)，如泵站灌溉系統(tǒng)由進水渠、泵房、輸水渠等組成，任何一部分的破損都將導(dǎo)致整個灌溉系統(tǒng)的崩潰，而且指同一區(qū)域內(nèi)不同水利工程之間所構(gòu)成的水利系統(tǒng)，維護這個系統(tǒng)是有效發(fā)揮不同水利工程效用的前提，尤其是在經(jīng)過人民公社時期，我國已經(jīng)建立起了相對完善的水利系統(tǒng)的背景下，如何維護這個系統(tǒng)極其重要。
以江漢平原的荊門市為例，至1985年，荊門區(qū)域初步形成了以漳河水庫為后盾，中小型水庫和電力提灌為骨干、小型堰塘為基礎(chǔ)，大、中、小結(jié)合，蓄、引、提相配合的灌溉供水體系，以堤防抗御外洪和水庫攔蓄抗御山洪的防洪體系，以沿江濱湖涵閘，泵站為主的排澇體系。這三大體系的有機結(jié)合，使全市的有效灌溉面積達到140萬畝，占總耕地面積的92%，從而使荊門市成為全國五十個商品糧生產(chǎn)基地縣市之一。然而，近年來，荊門區(qū)域卻頻遭旱災(zāi)，成災(zāi)程度十分嚴重，其根本原因在于原有的水利系統(tǒng)被破壞，相互孤立的水利設(shè)施抗旱能力差。
3、農(nóng)田水利的準公共物品性
農(nóng)田水利是準公共物品主要源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。農(nóng)田水利的系統(tǒng)性表明，農(nóng)田水利難以做到有效排他；農(nóng)田水利的特殊性表明，農(nóng)田水利受自然因素影響極大，無法通過市場來有效供給（或市場供給導(dǎo)致低效益）。農(nóng)田水利的有效性在于它的系統(tǒng)性，而系統(tǒng)性表現(xiàn)在單個水利工程構(gòu)成的系統(tǒng)性和灌區(qū)水利工程之間構(gòu)成的系統(tǒng)性兩方面。除非是小型機臺、堰塘和機井，一般水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)均無法為單一主體所壟斷。
以泵站為例，泵站可能為國家或集體所有，但泵站附屬設(shè)施如渠道尤其是毛渠，泵站管理單位是沒有能力去維護的。實行生產(chǎn)責任制后，農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán)，沒有農(nóng)戶的同意（或沒有相關(guān)補償措施）便不能侵占或損害農(nóng)戶的土地使用權(quán)，而若渠系得不到有效維護，泵站灌溉可能難以實行。人民公社時期水利工程能有效發(fā)揮作用，其奧秘就在于水利工程管理單位與相關(guān)的社隊形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護機制，目前的困境在于，水利工程管理單位與相關(guān)的用水者缺乏共同維護機制，這種機制若要建立，水利工程單位就不可能是一個外在于用水者的企業(yè)。由此，為農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)的水利工程單位，很難真正作為一個市場化的主體而存在；用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源，也難以成為一般意義的商品。另外，農(nóng)業(yè)灌溉受自然因素影響極大，收益與風險均完全無法確定，因此，農(nóng)業(yè)灌溉既具有公共性，又不能完全市場化，它只能是準公共物品。
4、中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性
非均衡是中國社會發(fā)展的重要特征之一。正如徐勇所說，在中國這樣一個地域遼闊、人口眾多、歷史悠久的國度里，政治社會狀況異常豐富和復(fù)雜。在國內(nèi)的不同地方、不同社會組織單位、不同人群里的政治狀況既有許多相似和共同之處，更有著不少的具體差別，表現(xiàn)出非等同性、非一致性的非均衡特點�？梢哉f，世界上沒有哪一個國家內(nèi)部的政治非均衡性有中國這樣突出。不僅在政治上，而且在經(jīng)濟、社會、文化上，中國社會發(fā)展的非均衡性也十分突出，非均衡性成為當下中國社會發(fā)展的一個總體性事實。
具體來說，中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性突出表現(xiàn)在如下幾方面：第一、經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。胡鞍鋼曾用“一個中國，四個世界”來形象描述這種地區(qū)發(fā)展差異。第二、社會、文化在不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的特征。第三、不同區(qū)域受自然條件的約束，其生產(chǎn)方式、作物類型、市場化程度差異極大。第四、農(nóng)民的組織化受自然條件、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、區(qū)域文化、市場化程度等方面的影響而表現(xiàn)出異常復(fù)雜的情形。在較為封閉的區(qū)域，因為市場化程度較低，傳統(tǒng)資源保存較好，鄉(xiāng)村社區(qū)通過傳統(tǒng)方式將農(nóng)民組織起來；在經(jīng)濟發(fā)達、工業(yè)化程度較高的區(qū)域，市場成為連接人們的紐帶；在傳統(tǒng)已經(jīng)消失，市場化程度較高，但又缺乏鄉(xiāng)村工業(yè)的區(qū)域，農(nóng)民處于原子化狀態(tài)。中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性要求人們在設(shè)計農(nóng)田水利制度時應(yīng)立足于不同區(qū)域的實際情況，切不可迷信某一種理論和某一種制度。
5、農(nóng)村社會穩(wěn)定和中國的糧食安全
我國是一個水資源分布極不平衡的國家，治水一直是國家管理和社會生產(chǎn)與生活的重要事務(wù)。圍繞治水，國家與鄉(xiāng)村社會、不同區(qū)域、村莊之間以及農(nóng)民之間形成的糾紛，容易誘發(fā)其他矛盾，危及社會穩(wěn)定，這在歷代古籍、碑文中亦多有記載。新中國成立之初，毛澤東發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召，正是基于他借鑒歷史經(jīng)驗做出的一個英明的治國戰(zhàn)略決策。人民公社時期大修水利，由于很多水利工程跨縣、跨公社、大隊或生產(chǎn)隊，也引發(fā)了許多糾紛，有些糾紛至今仍未解決。農(nóng)村實行生產(chǎn)責任制后，水利糾紛更是司空見慣，有些甚至導(dǎo)致惡性事件。水利糾紛的產(chǎn)生，說到底，是因為土地資源和水資源短缺，水利設(shè)施不完善造成的。在土地資源和水資源短缺無法緩解的背景下，隨著人口增長、城市擴張以及工占農(nóng)水，水利糾紛將不可避免地變得更加尖銳、頻繁和復(fù)雜，解決不好，容易引發(fā)鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定。
水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國70%的糧食來自灌溉農(nóng)業(yè)，增加可灌溉耕地面積，提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率，是保證中國糧食安全的有效措施。1949年以來，我國一直致力于增加可灌溉面積，使糧食生產(chǎn)取得長足發(fā)展。另外，在影響我國農(nóng)業(yè)的諸多自然災(zāi)害中，以旱災(zāi)最為嚴重。尤其是近年來，我國干旱影響范圍大，持續(xù)時間長。2004年，南方許多省份發(fā)生了冬春連旱和秋冬連旱，全國農(nóng)作物因旱受災(zāi)面積17255千公頃，其中成災(zāi)面積7951千公頃，因旱損失糧食231億公斤，造成直接經(jīng)濟損失315億元。2005年，南方部分地區(qū)又發(fā)生了嚴重的旱災(zāi)。旱災(zāi)的頻發(fā)及成災(zāi)程度嚴重威脅著我國的糧食安全。我國是人口大國，糧食安全問題是國家發(fā)展戰(zhàn)略問題，必須立足依靠自身力量來解決。這是農(nóng)田水利制度安排始終必須緊扣的最為重要的前提。
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